充分发挥财政职能作用支持非粮生物能源发展

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充分发挥财政职能作用支持非粮生物能源发展

　　我国是一个多煤少油的国家，目前能源消费主要靠自给自足，能源问题主要是结构不合理，石油资源比较匮乏，影响经济安全。从长期来看，我国人口基数大，随着经济发展、能源消耗增长，能源供需矛盾将比较突出。因此，发展石油替代能源是我国优化能源结构、保障能源安全的一项重要举措。当前，石油价格不断攀升，利用非粮生物能源的大部分技术也比较成熟，正是大力发展的好时机，应作为我国能源发展的重点给予支持。下面，就发展非粮生物能源，谈几点想法。

" r# w/ p: a% u$ E( W# K% @　　1　支持发展非粮生物能源是“一举多得”的好措施
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　　1.1　发展非粮生物能源是多元化解决石油问题的重要渠道
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8 [/ y8 ~7 f8 F# R0 o+ Z　　目前世界上大部分国家都把发展生物能源作为中长期能源发展的重点，欧盟规划，到2010年将生物柴油的产量发展到800万—1000万t，占柴油市场的份额达到5.75%，2020年达到20%。美国提出，到2020年生物燃料在交通燃料中的比例达到20%。瑞典提出，2020年之后利用纤维素生产的燃料乙醇全部替代石油燃料，彻底摆脱对石油的依赖。马来西亚和印尼提出，要大力发展棕桐油来替代石油。
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+ Z6 j, Q$ ?& ^/ i; d- S　　我国生物资源数量巨大，种类繁多，甜高梁、小桐子、黄连木、油桐等能源作物，可种植面积达到2000多万hm2，农作物秸秆年产量约6亿t，生物燃料发展潜力巨大。《可再生能源中长期发展规划》明确提出，到2010年，增加非粮原料燃料乙醇年利用量200万t，生物柴油年利用量达到20万t。到2020年，生物燃料乙醇年利用量达到1000万t，生物柴油年利用量达到200万t。
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　　1.2　发展非粮生物能源是促进农民增收的重要举措

# _8 C3 N4 V& Y6 l$ \/ u0 p! G2 l　　我国农业发展进入新阶段，支持农业要有新思路、新举措。发展非粮生物能源产业有助于利用荒地、盐碱地、坡地、荒山等未利用土地扩大种植木薯、甜高梁等能源农作物种植和发展能源林，拓展农业发展空间；有助于充分利用秸杆等农林废弃物，变废为宝，促进农民增收。目前少数地区，由于生物能源发展，秸秆价格已卖到200—250元／t。
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" n/ k& d( s' e6 U2 `　　1.3　发展非粮生物能源有利于保扩生态环境，缓解环境压力

　　发展生物能源主要是燃料乙醇、生物柴油和生物化工，不仅可以减排温室气体、应对气候变化，而且对保护环境也有十分重要的作用。对燃料乙醇试点地区的试验结果显示：与使用普通汽油相比，使用车用乙醇汽油后，一氧化碳的排放可降低7%，碳氢化合物可降低48%。生物柴油富含氧，与普通柴油混合使用，可使燃烧更加充分，美国检测结论是，添加20%的生物柴油，可减少排放二氧化硫70%，降低90%空气毒性。发展生物塑料可以解决白色污染问题。

　　2　充分发挥财政职能作用，逐步建立促进非粮生物能源发展的长效机制
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# S. W: a) n. d5 Y　　从长远看，非粮生物能源与生物化工等石油替代品的发展要靠市场，必须立足于提高自身竞争力，在与化石能源竞争中生存发展。但在近中期，面临着高成本等诸多制约因素，要充分发挥财政职能作用，加快发展非粮生物能源；要建立有效的机制和制度，保证非粮生物能源的长期发展，不能油价高、发展非粮生物能源就热；油价低就冷。

5 ?, l/ B) u' Z; a" s1 F# r" w　　第一，要建立成本分摊机制。发展非粮生物能源成本较高，但与石油相比，可以减少温室气体排放，促进农民增收，有一定的外部收益，要建立成本分摊机制，将外部收益内部化。发达国家普遍采取能源税、生态税以及政府补贴等手段来实现外部收益内部化，解决市场失灵问题。针对非粮生物能源生产成本较高，可以借鉴国外做法，在税收、资金、价格等方面给予适当支持，逐步建立成本分担机制，使发展非粮生物能源的高成本由所有化石能源消费者承担。

7 R5 `- Z7 o% \) o9 _0 e/ _　　第二，要建立风险分担机制。油价变动是发展非粮生物能源等石油替代产品所面临的最大风险。尤其近年来，受国际政治形势不断变化、美元疲软、投机加剧、美国次级抵押贷款爆发等影响，国际原油价格大幅度波动，使生物能源发展有很大的不确定性。在缺乏稳定的市场预期下，市场主体不敢贸然投资发展生物能源，需要发挥财政职能，建立风险分担机制，稳定市场预期。
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　　第三，要建立研发投入机制。生物能源、生物化工等产业技术含量高，其核心技术的研发，需要投入巨大的人力、物力和财力。目前技术“瓶颈”仍是制约非粮生物能源发展的主要因素，如纤维素水解技术、热解技术等，都需要财政加大基础研发与产业化的投入力度，为发展非粮生物能源提供有效的技术支撑。

　　3　财政支持非粮生物能源发展需要坚持“四个原则”
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　　3.1　坚持不与粮争地，促进能源与粮食“双赢”

　　我国人多地少，始终要高度重视粮食安全。发展生物能源与生物化工一定要在确保国家粮食安全基础上稳步推进。根据农业部与国家林业局统计，我国每年有秸杆等农林废弃物6亿t可以利用，非粮生物资源开发潜力丰富。

　　要建立粮食影响因素评价制度，对生物能源项目消耗粮食、占用土地情况进行专项评审，充分论证与考虑对国家粮食安全的影响。对以粮食为原料生产生物能源，国家施行严格的控制，只有按国家计划生产才能享受财税扶持政策，未经国家批准的粮食加工转化生物能源，不能享受国家财税扶持政策。对以薯类、甜高梁等非粮农林作物为原料生产生物能源，必须配套建设原料基地，原料基地建设要开发利用荒山荒地等未利用土地，不能占用现有耕地和基本农田。
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　　3.2　坚持技术创新，鼓励产学研各类机构推进产业化示范
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: W  F% B) B& [+ T+ f1 y0 B　　发展非粮生物能源，关键要靠技术进步。一些重大技术，如纤维素制酒精、甜高梁制酒精，如能规模化工业生产，将极大地解决石油替代问题。对发展前景广阔，影响意义深远的新技术，国家将鼓励产学研相结合，扩大产业化示范，为发展非粮生物能源提供技术支撑。

3 Z) p/ I7 ?, p2 }　　3.3　坚持产业发展与财政支持相结合，鼓励企业提高效率
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　　非粮生物能源产业的发展要立足于提高产业自身竞争力。财税扶持政策要有利于鼓励企业提高效率，有利于科技进步，有利于各类企业公平竞争。国家优先支持技术先进、综合利用能力强、成本低、效率高的企业以增强产业竞争力。

: o' B/ @- O; V　　3.4　坚持积极稳妥发展非粮生物能源，引导产业健康有序发展
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  y% ?! d) P) d( i* z' f$ m! J　　随着国际油价上涨及受国家政策鼓励，非粮生物能源与生物化工产业发展内在动力不断加强，当前地方新上项目的积极性较高。必须加以正确引导，要充分考虑资源、技术、环保、能耗等多方面因素，稳步发展。国家实施财税扶持政策，将限定支持对象、控制支持范围、把握支持力度，引导产业健康有序发展。
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5 R" u- }4 j. W4 L5 A  q　　4　财税政策将从4个方面推进非粮生物能源发展

- o5 B( N* ~: W8 }2 L2 c# B/ c　　目前，财政部会同有关部门已经基本建立起支持非粮生物能源发展的财税政策体系框架，制定出台了《可再生能源专项资金管理办法》、《关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见》、《生物能源和生物化工非粮引导奖励资金管理暂行办法》、《生物能源和生物化工原料基地补助资金管理暂行办法》等规章制度，以新的制度和机制保障非粮生物能源的发展。主要有4个方面大的政策：

: C- X# ~; L! x7 w7 z+ w8 y, F　　4.1　建立风险基金制度，实施弹性亏损补贴
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) X" g# m! s2 X% b: B, D　　为化解石油价格变动的风险，为市场主体创造稳定的市场预期，着重建立风险分担机制。一是鼓励企业建立风险准备金。按照“以丰补歉”原则，国家鼓励企业在油价较高、获利较多时，提取风险准备金，用于弥补油价较低时的亏损。二是国家实施弹性亏损补贴。即国家设立保底价，当石油价格高于企业正常生产经营保底价时，国家不予亏损补贴；当油价低于保底价且企业没有风险准备金可以弥补亏损时，国家启动弹性补贴机制，对低于保底价部分，国家予以补贴。
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　　4.2　原料基地补助

6 n: s$ ~2 o8 S　　保障原料供给是发展非粮生物能源的前提。国家鼓励开发盐碱地、荒山、荒地等未利用土地建设原料基地。开发原料基地，首先要与土地开发整理、农业综合开发、林业生态项目相结合，享受有关优惠政策。对以“公司+农户”方式经营的龙头企业，国家将视情况给予适当补助。

+ Z9 ]4 H( A7 p/ V! d6 Q, i$ l( ]　　4.3　示范补助
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　　通过建设期贴息和竣工投产后奖励，支持非粮生物能源和生物化工放大生产，优化生产工艺，增加技术储备。
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　　4.4　税收优惠
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　　对非粮生物能源和生物化工生产企业，采取税收优惠政策，增强企业竞争力。

　　发展非粮生物能源作为国家的一项战略性举措，政策性强，难度大，需要财政、发改委、农业、科技等部门及石油石化企业密切配合，共同推进。我相信，在大家的共同努力下，非粮生物能源在我国一定会得到健康快速发展！

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作者：财政部经济建设司 曾晓安 来源：《中国能源》2007年第12期

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发展非粮生物能源，政府应加大支持力度及加强引导，还应增强农民的积极性。

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如果能提高非粮生物的生产期就好了